成都：城乡统筹的改革样本

文/梁小琴

　　在工业化和城市化进程中，我国长期存在的城乡二元体制，使各种资源快速地向城市聚集，城乡差距拉大，“三农”问题成为制约经济结构调整、发展方式转变的重要症结。

　　如何破解“三农”问题，重构科学的城乡关系？已经持续了近7年城乡一体化改革实践的四川省成都市，为我们提供了一个全方位、趟“深水”推进的全景式改革样本。

　　从2003年开始，成都立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症，推动发展方式根本转变，推进城乡全面现代化。

　　这项改革既要让农村人口大量地转移到城市，从生产生活方式上真正成为地地道道的城市居民，又要让留在农村的人口集中居住在现代农村新型社区，享受延伸到农村的现代城市文明。

　　因此，有舆论认为：成都的城乡一体化实践是一场“试图改变中国农民命运”的试验，其核心就是要破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利、发展机会。

　　2007年6月7日，国家批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都在重点领域和关键环节率先突破。成都的改革进一步向“深水区”挺进、突破、深化、提升，构建一整套全面、深入、系统、配套的体制机制体系。

　　2009年底，成都市委对城乡一体化实践全面提升和深化，确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，将农田保护、生态环保、现代高端产业、城市先进功能有机融合，以多中心、组团式、网络化的布局，走出一条科学建设世界级特大城市的新路。

　　成都这场坚持不懈、系统推进的改革，其主要内容、具体特征和深刻意义究竟有哪些？

　　根本方法：“三个集中”

　　“这点地，单家独户，就是种金子，也致不了富。”以前，成都农村基层群众常这样说。成都农民人均耕地不足1亩。而城市化、现代化不可避免要占地。矛盾如何破解？

　　成都推进城乡一体化之初，既是工业强县又是人口大县、农业大县的双流，为了解决工业布局分散、农村公共配套欠缺、农地零碎低效生产等问题，探索创造了“三个集中”：工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。

　　成都市委、市政府总结推广双流经验，将统筹推进“三个集中”确定为推进城乡一体化的基本原则、根本方法。

　　按照“一区一主业”的定位和工业集群发展规律，成都市优化工业布局，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，打造电子信息、软件、汽车、生物制药、航空航天等11个现代产业集群，积极发展新能源、文化创意等新兴产业。调整招商引资考核政策，建立项目必须进集中发展区的激励约束机制，杜绝了招商引资“捡进篮子都是菜”和工业发展“村村点火、户户冒烟”的现象，而且完善了配套、降低了成本、形成了集群。2009年，全市工业集中度达到了70%，规模以上工业增加值同比增长21%。

　　成都市规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中。一些纯农业落后乡镇，一举转变为现代小城镇。远离中心城区的郫县安德镇，城镇建成区面积由2004年的0.65平方公里扩大到4.2平方公里，城镇人口由0.8万增加到2.5万，城镇化率达到65%。2004年以来，全市平均每年向城镇转移农民近20万。全市已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个(不含灾后重建)，总面积2800多万平方米，74万多农民入住，生活居住条件得到根本性改善。

　　以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，成都市稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业。土地规模经营总面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5%。农业增加值由2002年的125.5亿元增至2009年的275亿元，翻了一倍多；带动农民持续增收，2009年农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%。

　　实践证明，成都的“三个集中”不仅适应人多地少的客观市情和节约资源、保护环境的迫切要求，避免了资源浪费、环境污染的粗放式发展弊端，而且符合新型工业化、新型城镇化和农业现代化有机联系的规律，有效推进了“三化”联动，促进了城乡同发展共繁荣。通过工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；通过土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动了现代农业发展。

　　成都城乡经济社会连年保持又好又快的高增长，即使在特大地震灾害和国际金融危机叠加影响的严峻形势下，2008年地区生产总值也增长了12.1%，2009年增长14.7%，达到4502.6亿元，而万元地区生产总值能耗和主要污染物排放总量均下降了20%以上。城乡收入差距从2002年的2.66∶1缩小至2.62∶1。北京大学国家发展研究院的比较研究显示，成都是全国唯一在经济快速增长的同时城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大城市。

　　科学体制：“六个一体化”

　　统筹城乡发展，从根本上说是要建立起同发展共繁荣的新型城乡关系，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化”，大刀阔斧破除城乡二元体制，全方位构建城乡统筹、科学发展的体制机制。

　　“我们以前的规划只能算半个规划。”成都市规划局局长张樵的这句话，一度广为流传。当时，他是“城市规划局”的总规划师，“在学校学的是城市规划，工作后干的是城市规划，没有农村规划这个概念”。推进城乡一体化以后，科学编制城乡规划、刚性执行城乡规划，被成都市确立为推进城乡一体化的龙头和基础、科学发展的引领。长期以来重城市轻农村的规划管理体制随之发生根本性改变，城市规划局改为城乡规划局，按照城乡一盘棋的理念，对城乡发展进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了规划编制、实施和监管的城乡满覆盖，直到村组。

　　在“5·12”汶川地震灾后重建中，成都的这一规划理念和体制得到了充分实践，按照胡锦涛总书记用统筹城乡发展的思路和办法推进灾后重建的重要指示，创造性提出“四性”的规划建设原则：发展性，突出产业支撑和持续增收；多样性，确定多样形态避免千村一面；相融性，注重与环境和生产生活相融；共享性，让公共服务向农村辐射。避免了灾后重建简单等同于建房修路或复制城市小区，成为推进城乡全面现代化的一个重大突破，不仅在灾后重建中产生了一大批新农村现实样板，还形成了一套全面推广的技术准则，确立了成都新农村建设的基本依据。

　　除了规划，成都市对只管城不管乡、重城轻乡或城乡分治的市政公用、交通、财政、农业、水利等30多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制”。还对城乡二元体制的标志性制度——户籍制度“动刀”，实行一元化管理，取消农业户口和非农业户口，市民、农民统一登记为居民户口。公共财政的阳光，也普照城乡，建立起财政支农稳定增长机制，2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，相比2002年增长26倍，6年来累计投入594.8亿元。创新城市支持农村机制，每年土地出让的较大部分收益都用于支持农村。发挥政府投入撬动社会投资的杠杆作用，吸引大量社会资金参与农村发展。

　　通过城乡公共服务一体化，成都市有效推进了城乡基本公共服务均等化。就业政策和就业工作覆盖城乡所有劳动者，城乡劳动者实现平等就业。农村410所中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站全部进行了标准化建设，推动城乡教师、医生互动交流，优质教育、卫生资源向农村倾斜。教师实行“县管校用”，从“同县同酬”逐步向“同城同酬”过渡。在都江堰市，还按工作半径向教师发放补贴，半径大的农村教师补贴超过城市教师。从2009年开始，成都实施“名校下乡”，市民心目中最好的三所学校——成都七中、石室中学、树德中学，分别领办远郊农村的都江堰聚源高级中学、彭州白马中学、崇州怀远中学，让农村孩子“少花钱，上好学”。2009年1月出台实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险办法》，实现了城乡完全打通和市级统筹，基本实现社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接。成都市医保局介绍说，原来的新型农村合作医疗，与城市的医疗保险，统一到一起了：凡是签订了劳动合同就业了的，无论城乡，无论单位性质，都统一参加城镇职工医疗保险；未就业的，包括未成年人等非劳动人口和没就到业的劳动人口，无论城乡都统一参加城乡居民医疗保险，实现了城乡居民完全平等参保、平等享受报销待遇。

　　坚实根底：“四大基础工程”

　　统筹城乡改革发展，重点在农村，难点在农村，基础也在农村。

　　2月20日上午9点，春节后上班第一时间，成都市召开了一次规模空前的电视电话大会——深入推进农村工作“四大基础工程”大会。从市领导到村(社区)干部近4000人，分别在1个主会场、20个分会场参会，“一竿子插到底”。

　　成都市近年来实施的农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治“四大基础工程”，是解决“三农”问题上打基础、管长远的重大举措，抓住了根本。扎扎实实抓基层、夯基础，是成都市统筹城乡改革发展的一个重要特征。

　　农村产权制度改革的成果在成都“5·12”汶川地震灾后重建中得到了充分运用，起到了雪中送炭的作用。在产权改革的基础上，都江堰市、彭州市等灾区为受灾农户提供重建融资担保，解决贷款无抵押担保物问题，及时有效地解决了灾后重建巨额资金的筹集难题。生产关系的一点点突破，就带来了翻天覆地的变化。

　　对此，著名社会学家、中国社科院研究员陆学艺评价说，成都市统筹城乡综合配套改革试验成效比预期的要好，一些原来估计很难革除的体制性障碍正在逐步被革除，城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”两个必须回答的问题，成都用城乡一体化的市场机制，让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，令两大难题迎刃而解，促进了城乡同发展共繁荣。

　　2008年3月，在成都率先试点农村产权制度改革土地、房屋确权的都江堰市柳街镇鹤鸣村，遇到了一个难题：七组的刘怀军2001年外出打工，把1.8亩承包地交给同组的王明祥耕种。听说要确权颁证了，刘怀军想要回土地，可王明祥死活不给。在成都各地农村产权确权过程中，像这样的“历史遗留问题”和矛盾相当普遍。村支书刘文祥想了一个办法，让村民投票选出大家公认的代表，组成“议事会”，民主解决这些棘手问题。“议事会”采取相对公平、各让三分的原则，成功解决了刘怀军和王明祥的纠纷，最终一人确到一半承包地。当月30日，七组的34户村民就拿到了农村产权制度改革的首批“四证两卡”：《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》和“耕地保护卡”、“社保卡”。“村民议事会”成为成都农村产权制度改革的一个“意外”收获，直接催生出了一个“新事物”——农村新型基层治理机制建设。

　　2003年以来，成都市全面推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，作为统筹城乡改革的政治和组织保障。从2008年开始，推广探索村民议事会、监事会制度。至2009年，已在所有村和涉农社区成立议事会，构建起了党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

　　在农村产权改革确权中，无论个别纠纷还是涉及整村、整组的大事，都由民主议决。邛崃市油榨乡静室村与雅安市芦山县相邻林权的勘界、确权多年来相争不下，双方政府及村两委多次协调无果，静室村议事会成立后，通过议事会成员的工作，得以妥善解决。双流县兴隆镇瓦窑村的土地承包权只剩下19年，村民们提出要在土地承包经营权上落实十七届三中全会决定的“长久不变”。村民们召开了60多次“议事会”，最后以摁手印的方式表决，成功地将土地承包经营权从30年改为了“长久不变”，并确权颁证，这在全国还是首例。

　　在灾后重建中，群众通过村(社区)议事会、监事会等自治组织，自主解决了各种疑难问题。重建方式、重建选址、户型设计、工程监理、土地流转等涉及群众利益的问题，都上议事会，政府不代民作主和强迫命令，让受灾群众参与政策、规划制定和选择的全过程，充分发挥群众主体作用，保证了重建健康有序推进。以都江堰市城区为例，这是汶川地震受损严重的城市中，规模最大、居民结构类型最多、经济最繁荣、自然条件最好、区位优势最明显的，因此也是利益关系最复杂的。经过调查摸底、听取群众意见，都江堰市在幸福社区等地通过议事会这种民主机制，形成了原址重建、模拟拆迁等办法，受灾群众积极自主参与重建家园。

　　目前，新型基层治理机制已经在成都农村普遍建立，明晰了基层党组织和基层政权的权力来源，使“对上负责”与“对下负责”有机结合，避免了干部大包大揽、代民作主，保障了党员群众主体地位，密切了党群干群关系，夯实了党的执政基础。充分相信群众、依靠群众，群众的事情让群众自己“当家作主”，群众的创造又不断丰富和完善改革实践，是成都市统筹城乡改革发展的又一个重要特征。

　　全面提升：定位“世界现代田园城市”

　　成都统筹城乡发展、推进城乡一体化，到底会是走向一个怎样的未来？

　　2009年12月，成都市委按照科学发展观要求和“自然之美、社会公正、城乡一体”的核心理念，确立了建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标：力争用5~8年把成都建成中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市；用20年左右初步建成“世界现代田园城市”，进入世界三级城市行列；用30到50年最终建成“世界现代田园城市”，建成世界二级城市。

　　按照这样的历史定位和长远目标，未来的成都，将是一座城乡一体化、全面现代化、充分国际化的区域枢纽和中心城市，城乡繁荣、产业发达、居民幸福、环境优美、文化多样、特色鲜明、独具魅力。一幅“青山绿水抱林盘、大城小镇嵌田园”的画卷，正在成都这方自然环境优美、历史文化悠久的天府大地上徐徐展开。

　　成都启示：新型城市化的“路和桥”

　　美国经济学家W·A·刘易斯认为，发展中国家经济发展的本质就是二元经济消失并融合为一元经济的过程。这是“城市与农村相互依存共生共荣、城乡发展必须统筹推进”的现代化规律。

　　成都的城乡一体化实践，正是基于中国城乡关系的现实，并集中体现了这条现代化的重要规律。把城市和农村统筹考虑、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进，形成一个“城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相容，现代文明和历史文化交相辉映”的新型城乡形态。

　　“成都走出了自己的路子。”全国政协委员、中科院可持续发展战略首席科学家牛文元表示，“其意义已经不限于成都、四川或西部，而具有全国性的意义。”

　　在西部大开发走过十年历程之际，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔担任负责人的课题组发布了有关“成都城市化模式案例”的研究报告，报告认为成都已经成为“西部大开发引擎城市”、“中国内陆投资环境标杆城市”以及“新型城市化道路的重要引领城市”。成都作为试验区，“在城市化进程中为全国提供了自己的经验”。该课题组成员、国家信息中心蒲宇飞博士如是说。研究报告评价说，西部大开发战略实施以来，特别是2003年全面推进城乡一体化以来，成都浓缩了发达国家典型城市从早期工业化到中期去工业化再到当前建设全球城市、信息城市的百年历程，在短短十年时间既推动了工业化，又调整了城市空间布局和产业结构，同时加快了全球化、信息化进程。成都城乡一体化实践在全国具有较强的示范效应和典型意义，为破解西部乃至全国长期存在的结构性矛盾特别是城乡二元结构矛盾，提供了大量可推广的典型经验。